这表明，宪政研究在学界已经成为潮流。

邓小平指出，必须高度重视社会主义民主法制建设。宪政是我国台湾同胞普遍认同和使用的概念。

但社会主义和谐社会仍然是充满矛盾的社会，有些矛盾在特殊时期的特定情况下，还会表现得异常尖锐复杂。2006年4月21日，胡锦涛主席在美国耶鲁大学的演讲中，进一步阐释了我们建设社会主义宪政的根本目的，就是要坚持以人为本，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数，最终是为了实现人的全面发展。在五四宪法草案提交第一届全国人大通过前，毛泽东说，一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。在宪政实践方面，我们党领导的抗日民主政权颁布了《陕甘宁边区施政纲领》、《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》、《山东省战时施政纲领》等宪法性文件。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。

通过中国特色社会主义宪政的制度化、宪法化安排，用根本大法和民主制度的形式，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者明确肯定下来，有机统一起来，进而从中国特色社会主义宪政体制上有效保证党的基本路线方针政策的贯彻实施，保证党的政治权威和执政地位，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证人民当家作主和依法治国的实现。我们主张的宪政是中国特色社会主义宪政，是指以中国化的马克思主义为指导，以坚持四项基本原则为政治前提，以坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一为本质特征，以人民代表大会制度为根本政治制度，以执政为民、尊重保障人权和实现人的全面解放为宗旨的社会主义民主政治。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费。

参见[日]野口悠纪雄：《土地经济学》，汪斌译，商务印书馆1997年版，第106-107页。其实，私法解释路径之选择，并非完全根源于公法解释之路的完全受阻，《土地管理法》第37条第3款关于连续二年弃耕而可终止承包合同的规定，其实为类推解释方法提供了私法上的支持。这种情况集中体现在该法第64条的如下规定：未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的[25]，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。由于此种剥夺私人财产权的行为，以土地使用者的违法用地为前提，所以，其在性质上不属于《宪法》第13条第3款规定的征收。

而那些旨在约束土地使用权之行使的合同义务，依债权、物权区分的观念看，在性质上只能属于债权合同的内容。其实，早在1990年，《土地使用权出让和转让条例》第17条第2款即明确规定，未按合同规定的条件开发、利用土地的，土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

例如，土地使用权人在出让土地范围内兴建建筑物时，应在建筑容积率、建筑密度、建筑限高等方面满足规划管理部门提出的用地要求。胡建森：《其他行政处罚若干问题研究》，载《法学研究》2005第1期。为保证该约定得到实施，1990年5月19日施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《土地使用权出让和转让条例》）第17条第2款特别规定，未按合同规定的期限开发、利用土地的，土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。也许是为了便宜于城市规划行政管理工作，对于土地使用权人所负此种公法义务，我国《城乡规划法》采取了以私法方式执行行政任务的合同治理模式。

根据《土地管理法》（第2、第54条）和《城市房地产管理法》（第3、第24条）的规定，除非是法律特别限定的建设用地，凡利用国有土地者，应以有偿方式取得土地使用权。即是说，只要认识到未按合同规定的条件利用土地与未按照规划条件开发土地实际上是在表达同一个意思，则不难理解第17条的规范意旨。没收非法财物，指把与违法行为紧密有关的财物（违禁品、用于违法行为的工具等）强制收归国有。为合理利用有限的土地资源，土地出让方在土地使用权出让合同中明确约定，土地使用权设立后，土地使用者必须在约定日期之前完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积一定百分比的建筑工程量。

之所以造成这种结果，根本原因在于，依现行法看，按约定期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务兼具公、私法双重属性，以不同路径进行法律解释皆存在可能。具体来讲，《城乡规划法》（第39条）虽然明确将规划条件规定为土地使用权出让合同的生效要件，但对不遵守规划条件的法律后果，却采取了完全从行政管理法的角度予以规范的做法。

参见王利明：《物权法研究》（下卷），中国人民大学出版社2007年版，第182～183页。时隔不久，当国有土地有偿使用制度建立后[5]，土地使用权无偿取得方式（划拨）受到严格限制，以有偿（出让）方式取得土地使用权，成为开发、利用国有土地的常规形式。

[29]另有人认为，闲置土地时，政府无偿收回土地使用权的做法，害处有三：一是侵犯私权，违背私法自治精神。[11]分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。又违反了《行政处罚法》第24条所作对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定[21]。但必须指出的是，根据德国学者的见解，行政机关虽然可以私法方式执行行政任务，但这样做只在特定范围内才具有可行性和适法性。所谓违法建设后果，也就是在享有他物权的宗地上违反规划条件构筑的建筑物或其他不动产。土地使用权是一种重要的用益物权，在权利存续期间，土地使用者对特定宗地享有直接支配和排他的权利（《物权法》第2条第3款），即使土地所有权人，也不得干涉土地使用者行使权利（《物权法》第120条）。

此所谓应当，并非是指，当出现连续二年弃耕抛荒的事实时，发包单位必须终止合同。土地使用权出让合同由市、县级人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

但是，依《土地管理法》第80条和《刑法》第36条的规定看，此一解释思路明显存在如下三个缺陷：第一，作为一种刑罚措施，没收财产只能由人民法院的刑事判决作出，而不能由行政机关—县级以上人民政府土地行政主管部门—作出。参见[德]汉斯?J?沃尔夫、奥托?巴霍夫、罗尔夫?施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第227～228页。

其实，按期动工开发的合同义务很难依出让合同加以阐明，《物权法》第138条第2款关于出让合同一般条款的规定，并不包括动工开发日期。[27]如下表述最为典型：超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费。

以有偿方式取得土地使用权，即依据土地使用权出让合同[1]，以事先付清土地使用权出让金为条件，在国有土地上设立土地使用权。房屋等地上建筑物在建筑区划内所处位置，并非仅仅涉及建筑物的空间布局，而是关系着建筑容积率、建筑密度、绿地比例等土地利用要求或规划条件。当穷尽以上行政强制措施或行政处罚，还不足以制止违法行为时，土地管理部门可解除出让合同，终止土地使用权，并要求土地使用者支付惩罚性违约金或赔偿金。依此理解，责令交还土地其实就是一种强制夺取土地使用权的行为。

具体言之，该条虽以未按合同规定的条件开发、利用土地这样典型的私法语言表达其适用条件（构成要件），但在法律后果的表达上却采取了十足的公法语言，即土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。买卖一旦即时清结（履行完毕），土地使用权出让合同也就终止（《合同法》第91条），土地使用权自此成为可由土地使用者自由支配的私产。

罚款，即强令违法者向国家缴纳一定数额的金钱。（3）建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间。

上述私法解释意见有申述与进一步完善的必要。为确保此种公法义务顺利转化为一项合同义务，《城乡规划法》（第61条）特别规定了土地管理部门的行政职责，这就是，土地管理部门在出让土地使用权时，必须在土地使用权出让合同中确定规划条件，或者不得改变出让合同依法确定的规划条件，否则，本级人民政府或者上级人民政府有关部门可责令其改正，通报批评。

厘清土地管理部门在不同情形下的身份和行为依据，对分析违约行使土地使用权的法律后果具有十分重要的意义。[7]根据《城市房地产管理法》第12条第1款的规定，土地使用权出让时，出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。（二）违反规划条件的法律后果按规划条件利用土地虽然被规定为土地使用权出让合同的必要条款，但它实质上属于公法对土地使用权的一种限制，是行政机关执行行政事务的一种特殊方式。不论土地使用权出让合同是否有明确规定，土地使用权人在开发、利用土地的过程中皆应遵守不得改变土地用途的义务。

第二，没收财产是罪犯违反社会公共秩序而向国家承担的法律责任，根据《刑法》第36条所作刑事处罚与民事赔偿可以并用的规定，土地使用者除被没收财产外，还须赔偿因犯罪行为而使土地出让方遭受的经济损失。[22]《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005] 5号）第6条规定：受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。

不过，也必须注意，由于立法者并未真正意识到私法概念实为公法所用这一特性，所以，其在具体规范设计上采取了公、私法概念混搭的做法。在订立出让合同时，土地出让方可将上述严重违反规划条件的私法救济方式写入合同中。

出让金及其支付方式是土地使用权设立的必要条件，与土地使用权的行使无关。所谓合同治理模式，是指法律明确规定，规划条件必须订入土地使用权出让合同，否则，出让合同无效[13]。